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着力关键点,京津冀一体化大有可期

2014-07-07   赛迪方略 开发区研究中心   谢嘉劼

  京津冀地区历史渊源深厚,共同构成华北版图的主体,却长时间内未能形成高效的区域发展合力,与长三角、珠三角融合度相比差距明显。2014年2月26日,习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调,实现京津冀协同发展是一个重大国家战略,要求三地打破“一亩三分地”的思维定式,加快走出一条科学持续的协同发展路子。赛迪顾问认为,京津冀一体化发展是摒弃过去单打独斗的发展模式,从区域产业一体化发展入手,逐步加强地区间要素资源的流动和推进各地区的经济转型升级,最终实现全面一体化发展的最终目的。

  一、探索京津冀一体化发展的关键点

  (一)加强顶层设计,打破“一亩三分地”思维

  加强顶层设计,明确三地功能定位、产业分工、设备配套、综合交通体系等重大问题,让三地抱团朝顶层设计目标方向努力,是打破以往各自单独发展思维的关键。过去,由于缺乏通过统一的顶层设计而形成的发展目标,京津冀三地在制定各自发展定位及规划时缺乏一致协调性,推进与开展具体工作时三地间的横向竞争远大于之间的协调合作,导致京津冀区域内部在发展状态上呈现了较为明显的“贫富落差”。

  (二)推进产业对接协作,理顺三地产业发展链条

  在未来统一的顶层设计下,当前三地不同的产业发展阶段成为了开展更为广泛深入协调合作的切入点。当前,北京已进入后工业化时代,高端技术产业和服务业是城市产业结构体系的核心,在京津冀一体化背景下必将成为产业转型升级的纽带;天津依托天津港、滨海新区等载体优势,其制造工业发展迅速,但金融、信息服务等生产性服务业发展较慢,亟需借力一体化提升产业水平和丰富产业内容;河北现有传统产业面临产能过剩、污染严重等问题,未来势必面临关停淘汰,京津冀一体化将为河北提供一次产业结构深度调整的契机。

  (三)优化城市布局,提高城市群一体化水平

  一方面,从城市内部情况来看,北京和天津两座超级城市十分拥挤,尤其是城市核心区的活动人口密度远远大于其他城市,公共资源的供给已无法满足高度集中的人口与快速增长的需求,导致城市居住环境水平的下降。另一方面,区域间的公共服务水平差距较大,尤其是优质的教育、医疗资源分配。在全国112所“211工程”大学中,有26所在北京,4所在天津,仅有1所在河北;北京目前拥有51家三级甲等医院,其中绝大多数为国内专科的权威。因此,推进京津冀一体化不仅需要尽可能实现单个城市内部的合理布局,更需要建立城市间内容功能更为广泛的合作,促进资源与要素的有效流动,提高城市与城市群一体化水平。

  二、京津冀一体化发展建议

  (一)破题利益保护,需高配管理协调机制

  “一个首都、两个直辖市、三个省级行政区”,京津冀所处的复杂地区环境要远胜于长三角、珠三角地区,打破存在于不同地区间的利益保护屏障将是实现区域一体化发展的基础。“一亩三分地”观念表面上看是缺乏大局观的表现,往更深层次探寻其实是体制的问题,囿于现行的行政管辖、财政税收等区划制度的存在,即使在开展区域间合作时政府官员也不得不优先考虑本地的利益。另外,北京作为首都城市功能的建设还会涉及国家各部委,因此京津冀一体化需要一个超越现行行政体制的高层协调机制。除纵向的领导管理机制外,应该建立各级常态化的横向沟通机制,形成统一的合作工作平台和政策促进机制,改变地区发展中各自为政的局面。在纵向与横向机制建立后,通过区域协商、决策实施与政策咨询,组织协调解决跨行政区域的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护建设以及跨区生产要素的流动等问题。

  (二)明确发展定位,建立共担共赢发展格局

  在高层管理机制的领导下,京津冀产业一体化发展应当首先明确各地的发展定位,尤其是在城市功能、产业发展等关键领域加强沟通协调,尽快修订覆盖全地区的统一规划,为三地及下属行政区制订各自具体的规划提供依据,指导各地详细规划及法规尽快出台。对于相关规划与政策的具体执行,各级地方政府必须共同承担起相应的责任,如未来京津冀三地产业的“转”与“承”必须形成合力,改变过去发达地区给什么落后地区就接什么的局面,建立一种“双向选择”的产业转移和承接模式。作为政治、文化、科技的中心,在产业一体化的背景下,北京不仅是产业也是人口、公共资源的主要迁出地,一些不符合新发展定位的城市功能将逐步被剥离,向天津、河北地区转移。而天津和河北作为主要迁入地,不能坐等北京的“腾笼换鸟”,应面向不同的产业领域选择规划不同的承接地区,形成差异化的发展格局,逐步解决产业结构、规模、技术水平及产能过剩等自身突出问题。

  (三)优先公共配套建设,护航一体化发展

  京津冀区域一体化在带动区域产业重新布局的同时,更将加速人口的迁移,因此缩小地区间公共资源的巨大差距是区域一体化发展绕不过去的课题。首先,应尽快建立教育、医疗等重要公共资源的合作共建机制,对于涉及中央级的医院、大学等加强高层次协调,促进发达地区的资源以多种方式向周边辐射和延伸,而承接地区自身也需相应的加大对医疗、教育的投入。其次,在公共交通方面,必须尽快解决在京津冀三地间高速公路、国道等存在的“断头路”问题,完善现有城际高铁网络,研究和规划京津冀地铁互联,为降低经济成本和人口疏解提供前提条件。第三,由于在产业转移、功能剥离的作用下未来人口的就业地点必将发生变化,逐步呈现“人户分离”的情况,建立公共资源的统一共享办法是一体化发展的重要保障,如异地就医、医保实时报销、高校平等录取、社保互通等。

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