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开发区居民:“眼瞅土地这么闲着,心疼啊”

2015-03-01   半月谈网   采访专家 于恒松

  作为产业发展和科技创新的重要载体,不少市县的开发区(工业园区)成为地方经济增长的“引擎”。然而,记者近期在安徽淮北、阜阳、亳州等地工业园区采访发现,土地低效使用和闲置浪费现象普遍存在,部分园区甚至出现羊群放牧、小麦成片的另类风景。令人诧异的是,当记者问及有无相应监管时,政府相关部门负责人称他们不敢管、也管不了。

  圈而不建非个案

  记者在淮北经济开发区新区走访时看到,规划面积30平方公里的开发区内尽是土山、野草和成片的麦地,在主干道边上还能看到废墟一般尚未拆除的民居。这个位于淮北市烈山区以南的开发区于2011年开始征地建设,目前只有两家企业投产。

  记者坐在摩托车上行驶了10分钟,发现开发区里全是种着小麦的农田,“往前10里地,也都是这样,征走的土地大都撂荒后又复垦了。”当地农民告诉记者,土地征收之后农民并未种植小麦,但上千亩的土地荒了两年后杂草丛生,农民又没有新的生活来源,2014年开始复垦土地并全部种上了小麦。

  “新区离主城区20公里,当初并未全面考虑到基础设施建设的难度。”淮北经济开发区管委会负责人坦言,有的土地征收后,道路还未修到那里,如占地面积约600亩的原陈路口村,征地之后既不能耕种,也不能落项目。

  记者在亳州市的涡阳工业园区看到,某大型化工公司厂区的围墙里除了几座建好的厂房,余下如足球场面积大小的土地仍然荒着,半人高的杂草丛中,一位老伯正在放羊。68岁的涡阳县樊西村村民樊祥兵指着该公司对面的大片田地告诉记者,2011年起工业园区便开始在樊西村征地,全村征走500多亩耕地,其中包含自己家的6亩地,但三四年时间过去了,这些土地多数依然种着庄稼,即使少数企业进来了,也只是圈起围墙了事。

  围墙里面土地荒,工业园区能放羊……相似的场景在阜阳市临泉县、太和县等地工业园区也有。“这里的土地是2010年征收的,荒着好几年了。”临泉县开发区居民韩林说,“如果不开工,那就晚点再征地啊,眼瞅土地这么闲着,心疼啊!”

  企业违规不敢管 闲置土地逐年增

  事实上,对闲置土地的处置,我国的土地管理法、闲置土地处置办法等法规都已有相应规定。如根据土地管理法第三十七条,已经办理审批手续的非农业建设用地,连续两年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。

  那么,为何闲置的土地至今未被收回呢?淮北市一开发区负责人说,若要强行收回土地,企业就说政府是“笑脸迎商,关门打狗”。涡阳工业园区管委会负责人坦言,县里的开发区能招到大项目不容易,有时明明知道企业建设超时违反了相关政策,但又舍不得让其退出,只能一催再催,睁一只眼闭一只眼,“不能说没有监管,是不愿管和不敢管”。

  安徽省国土部门一位公务员告诉记者,企业通过招商引资过来投资兴业,不是典型的市场行为,而是典型的政府行为。牵扯上“政府行为”,就出现了现行法律制度和地方经济发展环境不协调、执行上有冲突的情形,造成企业闲置土地不好收回、企业低效利用土地政府也不好采取果断措施的问题。自上而下的发展压力下,正常的经济行为变形为政府行为,全民招商伴随了多重“后遗症”,工业园区的低质低效在所难免。

  安徽省国土厅提供的调查数据显示,2012年末,全省152个省级以上开发区建成区面积1423平方公里,亩均投资强度、亩均税收分别为112万元、3.5万元,有的开发区亩均税收不到1万元,远低于国家标准。

  令人不解的是,虽然工业园区的产出效益低下,但一些工业园区的负责人还在“喊渴”,嫌上级给的土地指标太少。皖北地区一位发改委负责人表示,皖北的开发区受到原来的发展水平限制,本身就招不来大项目,亩均投资强度低,需要更多的土地,而这已经成为了“皖北模式”。

  记者调查发现,皖北某省级县管开发区原规划面积只有1.8平方公里,经过多次扩区申请,如今规划面积已核定为14.9平方公里。记者走访中发现,开发区土地闲置荒废现象相当普遍。

  在考核指标的引导下,一些农业大县“被迫”发展工业。六安、阜阳等地基层干部给记者算了一笔账:征50亩耕地办一个工业企业,年税收差不多150万元,而种粮食不但没税收还要投入钱。

  皖北某工业园区负责人告诉记者,偏远地区的农业市县,工业基础太过薄弱,实在不适合在短时间内大规模搞工业园区建设。但一些领导干部或出于政绩观考虑或盲目跟风,导致不少园区陷入“前面的土地还荒着,又有新的企业开始圈地,土地闲置数量逐年增长”的怪圈。

  土地“泡沫”需挤出 考核导向待“纠偏”

  在“征地-招商-闲置-征地”的恶性循环下,被蚕食的耕地越来越多。“从工业园区发展情况看,目前各地盲目追求规模扩张的发展模式仍未改变。”安徽省社科院城乡经济研究所研究员谢培秀表示,这势必造成“挥霍”土地现象的发生,威胁耕地保护红线和生态红线,制约地方后续发展,改变这种发展模式已迫在眉睫。

  部分基层官员认为,工业园区“挥霍”土地现象并非个例,在全国各地带有普遍性,需要对现有园区“体检”,挤出土地“泡沫”。他们建议国家有关部门在充分调研基础上,制定统一实施方案,设置统一指标体系,对现有工业园区进行统一排查,集中整治闲置浪费土地、违法违规用地问题。

  “为彻底扭转工业园区‘挥霍’土地现象,亟需扭转发展理念,转变考核导向。”谢培秀等专家建议,设置并落实主体功能区规划,制定奖惩举措,将传统农区与其他地区严格区分,实行各有侧重的考核办法,如对粮食主产县区主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标,不考核地区生产总值、工业、财政收入等指标,并督促各地严格落实。

  阜阳市国土局相关负责人呼吁,在土地供后监管上,应建立健全土地“大家用、大家管”机制,国土、规划、税务等部门形成合力,严格执法,发现问题,迅速制定处理方案,并视情况对市县、工业园区等主要责任人实施问责。

  赛迪方略园区研究中心副总经理于恒松表示,要纠正工业园区盲目上马之风,首先要对本地区适宜发展的产业合理定位,宜农则农,如有承接产业转移的能力和需求,必须根据本地实际进行针对性的规划,依托本地优势才能更好发展。同时,监管不到位是土地低效利用的最直接因素,要把园区的监管部门拖出全民招商的怪圈,确定项目的投资收益,建立项目的跟踪机制,对项目的量和质进行全程考核、全程问责。

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